Comment faire vivre la démocratie locale ? Épisode 2 - La démocratie participative, comme renouvellement des pratiques démocratiques au niveau local

De la spectaculaire montée de l’abstention aux dernières élections municipales à l’intensification des violences envers les élus locaux, les symptômes ne manquent pas pour amener les observateurs et citoyens à s’inquiéter d’une fragilisation de la démocratie, au niveau national comme au niveau local. Sur le pont, les praticiens de l’action publique territoriale d’Espelia s’interrogent sur cette notion fondamentale, sur la manière dont elle peut vivre ou être renouvelée, sans faire l’impasse sur les nombreuses limites qui peuvent être rencontrées. Deuxième volet : à quelle « démocratie locale » s’arrimer ?

La démocratie locale est par nature protéiforme : essentiellement représentative, elle tend à devenir de plus en plus participative, délibérative, ou même parfois directe. Si les objectifs qui lui sont assignés sont variés et complémentaires, il reste primordial de comprendre ses distinctions pour chercher à la soigner.

De la démocratie locale à la démocratie participative

En parallèle de ce déploiement d’une démocratie représentative locale, des nouvelles formes de vie démocratique locale associant les administrés au débat public sont apparues au cours des dernières décennies et sont habituellement regroupés par les politologues sous le vocable de « démocratie participative ». Si l’objet de cet article n’est pas de faire la lumière sur l’historique de cette notion, rappelons toutefois qu’elle émerge dès les années 60 sous la plume de Pierre Mendès France : « La démocratie ne consiste pas à mettre épisodiquement un bulletin de vote dans une urne, à déléguer les pouvoirs à quelques élus, puis à se désintéresser, s’abstenir, se taire pendant cinq ans, elle est action continuelle du citoyen (…). Si cette présence vigilante ne se fait pas sentir, les gouvernements, les corps organisés et les élus, en butte aux pressions de toute sorte de groupes, cèdent bientôt soit aux tentations de l’arbitraire, soit à la routine et aux droits acquis. La démocratie n’est efficace que si elle existe partout et en tout temps. »[1].

Depuis les années 60-70, cette idée de la démocratie participative trouve ainsi en France une incarnation au niveau local sous des formes très variées :

• des dispositifs d’information et de recueil d’observation, comme les enquêtes publiques (loi Bouchardeau, 1983) qui sont obligatoires dès lors qu’un projet peut avoir un impact sur une propriété privée, l’environnement ou la population : on en dénombre plus de 5 000 chaque année, sous forme de réunions publiques, registres en mairie ou plateforme de consultation en ligne ;
• des dispositifs de débats publics, rendus obligatoires dans le cadre de grands projets d’intérêt national par la loi Barnier (1995), qui reposent sur l’expression de points de vue argumentés et leur prise en compte par l’ensemble des participants ;
• des dispositifs de type assemblée « conseil », comme les conseils de quartier introduits dans les villes de plus de 80 000 habitants par la loi Vaillant en 2002, les conseils citoyens obligatoires dans chaque quartier prioritaire de la ville (loi du 21 février 2014 sur la programmation pour la ville et la cohésion urbaine) ou diverses initiatives non-obligatoires (conseil des sages, conseil économique et social, conseil des jeunes, etc.), qui s’appuient sur un engagement sur une durée de participants issus de la société civile pouvant être nommés, sélectionnés sur la base du volontariat ou même tiré au sort, et dont le rôle est de donner un avis ou de faire émerger des projets ;
• des dispositifs de votation, très encadrés réglementairement, comme le droit de pétition locale ou référendum local (révision constitutionnelle, 2003), la consultation locale (loi du 13 août 2004) ou le référendum d’initiative partagée (révision constitutionnelle de 2008), qui s’appuient sur une consultation des citoyens dans les urnes avec une utilisation plus ou moins facultative, et des effets plus ou moins coercitifs (on se rapproche ici du concept de démocratie directe dès lors que le vote engage une décision) ;
• des dispositifs de type budget participatif, apparus au Brésil à la fin des années 80, et en France au début des années 2000, qui consistent à donner la possibilité aux citoyens de déposer des projets, qui sont ensuite instruits par les services de la collectivité, puis soumis au vote des habitants (on se rapproche également ici du concept de démocratie directe, la population n’intervient pas seulement au moment de la préparation de la décision, elle décide) ;
• Des dispositifs ponctuels innovants, hybrides, de type conférences de consensus, jurys de citoyens visant une association ponctuelle de la population, et dont l’originalité est d’être moins encadrée par le droit que par la science.

Des dizaines d’hybridations de ces différents types de dispositifs sont possibles, sans compter que de nouvelles formes de mobilisation citoyenne – bien qu’aujourd’hui pas associées au projet démocratique local - émergent. Les recours à ces différentes formes de mobilisation n’ont toutefois pas les mêmes visées et n’attribuent pas nécessairement le même rôle aux habitants : usagers, décideurs, voire très récemment producteurs de service public. Les différents objectifs des dispositifs dits de « démocratie participative » sont décrits ci-après.

Il est intéressant de noter que certains de ces dispositifs rendus obligatoires confèrent un formalisme accru de leur exercice qui véhicule une image assez austère éloignée du processus joyeux de co-construction de la vie de la cité défendu par ses promoteurs d’une part, et que ces processus sont centrés sur deux rôles des habitants : l’usager qui bénéficie du service et l’électeur qui légitime les décisions, occultant les autres rôles possibles dans la participation à la vie de la cité.

Cependant, on peut raisonnablement penser que la mobilisation sera d’autant plus vive que les dispositifs de participation seront perçus comme ludiques, conviviaux et permettant d’innover dans les idées, de faire de la politique autrement, et qu’ils s’adressent à toutes les facettes du citoyen acteur de la vie de la cité.

La participation dans un objectif d’optimisation du service public

La participation des habitants est parfois mobilisée dans une perspective d’amélioration de la gestion urbaine et de modernisation de l’administration locale. On considère en effet que l’association des habitants à une gestion de proximité peut être source d’efficacité dans la mesure où ils sont dépositaire d’une expertise d’usage. Dans ce cadre, il peut ainsi être demandé aux producteurs d’espaces publics ou aux prestataires de service public de prendre en compte l’avis de l’usager-citoyen (ex : les transports collectifs, la restauration collective, la rénovation urbaine), voire de co-produire de la donnée avec les usagers (ex : cartographie participative).

On s’adresse ici moins au citoyen qu’au « consommateur » de service, à l’« usager » de l’espace public, et l’enjeu est parfois moins de « décider avec » que de « collecter de la donnée » pour organiser au mieux le service, l’espace public.

La démocratie participative, un projet émancipateur

Issue d’auteurs anglo-saxons, la participation citoyenne à la démocratie locale peut aussi revêtir un objectif social, éducatif, celui d’agir sur les participants eux-mêmes. La politologue Carole Pateman a ainsi théorisé la notion d’empowerment citoyen, de mise en capacité des citoyens. L’objectif, c’est d’éveiller les citoyens, de leur donner les moyens de disposer d’un avis critique, éclairé, alerte et in fine peser davantage sur les décisions prises. Dans cet optique, tous les processus d’ouverture de la démocratie locale aux habitants sont des opportunités de se former à la vie publique, d’acquérir de nouvelles compétences, y prendre goût et ainsi participer davantage, enclenchant un cercle vertueux de la participation. Au-delà de développer une culture civique et démocratique chez les citoyens (conseils de quartier, conseils des jeunes, conseils des étrangers...), l’idée est de mieux comprendre les enjeux et logiques de la gestion publique, d’élargir les vues de chacun, de permettre de proposer autant que revendiquer. Les budgets participatifs, notamment celui des lycéens mis en place dans la région Poitou-Charentes, ont ainsi cette vocation éducative à travers la formation à des notions de base (distinction investissement et fonctionnement, projet d’intérêt général vs particulier, etc.). L’objectif de ce projet émancipateur est à terme de redistribuer le pouvoir dans la société en amenant de nouveaux profils de citoyens à s’investir dans la vie de la cité.

Ce projet serait toutefois bien limité s'il se réduisait à l'éducation des citoyens. Pour les tenants de cette philosophie de la participation, l’éducation ne se fait pas en théorie, mais bien par la pratique de la prise de décision. Ils considèrent ainsi que c’est la seule manière d’activer le cercle vertueux de la participation : ils acquièrent un goût pour la participation en percevant les effets de celle-ci sur leurs quotidiens, d’où sans doute l’apparition de nouvelles formes de mobilisation citoyenne, plus concrètes.

La démocratie délibérative au service de la décision

Enfin, la démocratie participative peut aussi être mise au service de la décision en tant que telle, et ainsi atteindre l’idéal délibératif, décrit notamment par le penseur Jurgen Habermas (Droit et Démocratie 1992). Dans cette perspective, la légitimité des décisions démocratiques ne repose plus sur la qualité du porteur de la décision, en l’occurrence les élus qui incarnent l’approbation d’une majorité, mais plutôt sur les conditions de la prise de décision. Pour lui, une décision légitime est ainsi une décision délibérée par tous les citoyens. Par délibération, il entend une procédure de discussion exigeante qui associe l'intégralité des individus concernés, dans laquelle toutes les idées circulent, tous les points de vue s'expriment, et qui, par l'échange d'arguments, peut faire évoluer les positions, pour aboutir in fine à une décision plus informée, plus consensuelle et plus proche de l'intérêt général. C’est l’objet notamment des débats publics organisés autour de projets locaux suscitant des controverses que d’offrir cet espace de délibération entre l’ensemble des parties prenantes. C’est aussi la raison d’être des jurys de citoyens (ou ateliers, panel) qui sont constitués pour rendre un avis éclairé ou proposer des idées, formuler des scénarios, après avoir été nourri et formé sur les sujets sur lesquels ils sont interrogés (comme à Nevers, où la Ville a constitué un panel pour construire un projet sur le site d’une ancienne piscine). In fine, la participation peut ici constituer un nouveau canal de communication avec les élus, plus délibératif que les sondages et plus formalisé et procédural que les retours de terrain des élus. En outre, elle peut également venir relégitimer les décideurs publics.

Tout comme les élus, les citoyens auraient peut-être besoin d’être formés au sujet avant de pouvoir émettre un avis éclairé. Les processus qui engagent vraiment la décision citoyenne méritent et impliquent d’y allouer du temps et de l’énergie, tant côté Collectivité que côté participants.

Il existe depuis de nombreuses années un consensus fort autour de l’idée d’une démocratisation de la sphère publique locale. Notons toutefois que toutes ses dimensions (managériales, émancipatrices, délibératives) ne sont pas nécessairement convergentes, mais n’en restent pas moins cumulables et non-exclusives. Il convient donc de bien appréhender ces distinctions pour trouver le juste positionnement et ainsi proposer un récit démocratique cohérent et désirable.

Sources :

• Thomas Frinault, La démocratie participative, Master Gouverner les Mutations Territoriales, Sciences Po Rennes
• POLITEIA#2 | La démocratie participative est-elle un conte de fées ? | Clément Viktorovitch

[1] MENDÈS-FRANCE Pierre, La République moderne, Gallimard, 1962, p. 26 et 235.